Wat heeft de Grondwet met programmamanagement te maken? Ik was verbaasd toen een oud-medestudent van mij vroeg of artikel 44 van de Grondwet slecht was voor de invoering van programmamanagement. In artikel 44 wordt geregeld dat aan het hoofd van elk ministerie één minister staat. Dat betekent uiteindelijk dat de ambtenaren onder zijn verantwoordelijkheid vallen: dus ook alles wat ze doen en zeggen. Bij programma’s kan het goed voorkomen dat het ene departement een medewerker “uitleent” aan een ander departement voor de uitvoering van een project of programma. Welke minister is dan verantwoordelijk?
Voor de bedrijfsvoering van de Rijksoverheid werkt dit nog eens dubbel zo slecht uit. De invoering van bijvoorbeeld 1 Rijkslogo of van 1 Rijksintranet kan uiteindelijk door één minister worden tegengehouden met een beroep op artikel 44. Weliswaar staat de minister-president voor de eenheid van regeringsbeleid, maar allerlei samenwerkingsprojecten en -programma’s tussen departementen kunnen uiteindelijk om zeep worden geholpen door een dwarsliggende minister, die wordt ingefluisterd door zijn ambtenaren.
Toen ik de eerste keer met deze vraag werd geconfronteerd, zag ik geen heil in wijziging van de Grondwet. Programmamanagement is een manier van werken, die je met elkaar wilt en kunt afspreken, los van allerlei juridische regels. Het effect van artikel 44 wordt echter zichtbaar in het gedrag van leiding en medewerkers van een departement. Verkokering en blikvernauwing is dan het gevolg. De vraag is of je dat voorkomt door de Grondwet te wijzigen. Maar als het niet anders kan, dan is dit de nieuwe tekst:
44.1 Ministeries worden bij Koninklijk Besluit ingesteld en opgeheven. De minister-president geeft leiding aan alle ministeries. De minister-president kan deze taak bij Koninklijk Besluit delegeren aan een minister.
De Comptabiliteitswet
De Grondwet wordt verder doorvertaald in de Comptabiliteitswet. Frits van Erpers Roijaards pleit in Openbaar Bestuur van augustus 2006 wel voor een wijziging van de Comptabiliteitswet ingeval van uitbesteding van taken door het ene ministerie aan het andere: dan zou het wettelijk zo moeten zijn dat het ontvangende ministerie ook verantwoordelijk wordt en niet het uitbestedende. De uitvoerende minister wordt dan verantwoordelijk voor het geheel en moet eventueel in de Tweede Kamer verschijnen. Dat zou je ook kunnen doen voor een interdepartementaal programma.